新时代“枫桥经验”视域下公安基层社会治理改革路径研究

铁道警察学院学报2024年第4期第34卷

作者简介：李莉，女，新葡的京集团8814公安学院副院长，副教授，警事法学硕士研究生导师，西安市法学会理事、禁毒法学研究会副会长，台湾中正大学访问学者。主要研究方向为侦查学、禁毒学、司法鉴定学。

摘要：“枫桥经验”旨在解决基层社会的矛盾和争议，如今已经发展到“矛盾不升级、平安不出事、服务不缺位”，不仅覆盖农村地区，还延伸到了城市、网络，且辐射经济、政治、文化、社会、环境等多个领域。新时代公安基层社会治理面临社会变革、网络时代、需求多元及信息共享不充分等因素带来的挑战与冲击。面对新的形势，应当深刻理解“枫桥经验”的核心思想及价值观，努力将其融入警务工作的数字化、信息化和智能化改革中。通过数字赋能网格化管理，突出“枫桥经验”定位；大力完善推广“微警务”社会治理模式，明确“枫桥经验”价值导向；加强智慧研判，科学预警，落实“枫桥经验”目标；强化多元共治、联动共筑新格局，拓展“枫桥经验”思路。以期持续推进智能警务的建设和发展，优化公安基层治理发展路径。

关键词：“枫桥经验”；智慧警务；公安基层社会治理；数字治理

习近平总书记指出：“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点，全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革。”建立和运用智慧警务和数字治理方式需要基层公安机关与时俱进，坚守和传承新时代“枫桥经验”，熟练运用法治思维和法治方式进行社会治理，采取多种方法解决纠纷，加强人力资源和科技的融合，促使更多法治力量发挥引导和疏导作用，提高公安基层社会治理的专业性、智能性和法治化水平。

一、新新时代“枫桥经验”的核心要义和主要变化

(一)核心要义

浙江省诸暨县(现诸暨市)枫桥镇在20世纪60年代初开创出了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。2023年是毛泽东同志对“枫桥经验”作出肯定批示的六十周年，也是习近平总书记批示强调坚持发展“枫桥经验”的二十周年。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出并采取了一系列治国理政新理念新思想新战略，逐步形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，开辟了一条全新的发展之路，为中国特色社会主义事业的发展提供了强大动力，同时也为“枫桥经验”注入了“矛盾不升级、平安不出事、服务不缺位”等新元素陋。习近平总书记就坚持和发展新时代“枫桥经验”作出一系列重要指示，推动“枫桥经验”不断创新发展，体现了理论与实践的统一、战略与战术的高瞻远瞩、传承与创新的兼顾，为“枫桥经验”的未来发展提供了坚实的指导思想。

“矛盾不升级”是“枫桥经验”的基本原则和主旨，充分诠释了毛泽东同志的群众路线思想。“平安不出事”是“枫桥经验”在新时代最显著的标志，集中反映了习近平总书记关于平安中国建设的重要论述，是新时代“枫桥经验”的核心要求。“服务不缺位”是新时代“枫桥经验”的显著风貌，凸显了习近平总书记提倡人民至上的发展思想，它既是现代政府的本位，又是赢得民心、实现社会和谐的金钥匙，是新时代“枫桥经验”的价值追求。

(二)主要变化

第一，核心理念。从强调在基层预防和消解社会矛盾的模式转变为主导基层社会治理的模式。“枫桥经验”在新时代逐渐从侧重保持社会的稳定转向以人民为中心。“警务围着民意转、民警围着百姓转”已成为枫桥警务模式坚定树立的两个主张。重视基层社会的自主性和自治能力，强调通过组织公民参与社会事务和民主决策，激发基层社会的活力，促进社会参与和共治。党的十九届四中全会强调，应完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，在其指引下，全国各地公安机关应借助新时代“枫桥经验”，着力打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

第二，基本路径。从群体性的预防与管理转向构建自治、法治和德治融合为一体的社区治理架构。“自治、法治、德治”的系统整合，不能简单地等同于全面的社会治安控制，而是以基层为基点，以自治为关键，目标是运用柔性方法，在问题的起源地对矛盾进行预防和调节，保障公众的生活安宁、社会的平稳有序。在这三种治理方式中，强化“自治”是指更加关注公众在社会治理中的角色，创新社区的民主自治方法；强化“法治”则是熟练地运用法律思维来策划社会治理，利用法律手段建立社会的“底线”并解决争端；强化“德治”则是要提升道德约束，规范社会行为，以实现“春风化雨，润物无声”的效果。

第三，主要战略。从以人本防护、物质防护、技术防护为主线，向建立包含心理防护的“四防并举”的社会风险治理体系迈进。“枫桥经验”的精髓就是预防。过去几年中，浙江省为应对社会变革中产生的利益结构重组、心理不平衡问题增多等状况，以提升人本防护、物质防护、技术防护为基础，着重运用心理防护的策略来预防和控制社会风险。另外，尝试开设社会心理服务咨询中心，让大众自我体验、自我学习、自我教育、自我认识，理解并把握心理调整的方式和手段，取得了一定的社会治理效果。

第四，根本策略。逐步由传统手段过渡至“传统手段+智能管理”。探索构建“互联网+社会治理”新模式是创新发展“枫桥经验”、提高社会治理效能的紧迫需求。引领公安机关把警务现代化放在市域社会治理的大框架下谋篇布局，坚持全域拓展枫桥警务模式、数智赋能现代警务体系建设、助力打造优良营商环境，切实提升警务服务效能，使之更好适应社会矛盾的变化、治理方式的迭代。

第五，基本目标。从“小治安”向“大平安”转变。“枫桥经验”诞生之初，目标是“捕人少、治安好”，后来逐渐过渡到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。21世纪以来，为应对国内外形势的巨变以及社会主要矛盾的转变，“枫桥经验”的准则被广泛应用于经济、政治、文化、社会和生态文明建设等多个领域，旨在引导社会情绪、解决矛盾纠纷、治理社会风险、激发社会活力，从而实现可持续发展的“大平安”目标。因此，公安基层社会治理必须摒弃传统的管控思维，转变为积极的应对策略，以民主法治的手段、服务协商的方式，努力实现社会的和谐稳定，让人们的获得感、幸福感和安全感得到更大的提升，使社会的发展更加持久、稳定。

二、新时代公安基层社会治理改革面临的挑战

近年来，各地公安机关都在深化落实“枫桥经验”，大力推进“枫桥式公安派出所”建设，社会治理的状况得到了显著改善。但调研发现，深刻的社会变革、不平衡不充分的发展与多元需求等矛盾，给公安基层社会治理带来了诸多挑战。

(一)社会变革带来的挑战

改革开放以来，我国社会结构发生巨变，随着职业选择和劳动的日趋市场化，社会流动性增加。从传统的街道和单位社区到新兴的商品房社区，再到城乡交融的混居社区，人与人的关系日渐疏远。随着单亲家庭以及空巢家庭的数量不断增加，传统的家庭教育模式已经逐渐失去了其原有的作用。人们的价值观已然发生了巨大的变化，给道德规范、社会信念等带来了严峻的挑战。人们对生活质量的要求日益提高，更加重视食品安全、生态环境和医疗健康等问题。此外，随着社会的进步，人们民主意识、法治意识、权利意识以及参与社会治理的意识也在不断增强。这些变化使得公安机关面临着前所未有的挑战，复杂的社会环境和人文要素要求公安机关在基层社会治理中更加谨慎，同时要不断创新。

(二)网络时代带来的冲击

当前，信息和数据的全方位发展引领社会步入一个互动即时、便利、高频的“微时代”，其特征包括自由的言论、隐秘的信息获取和快速的沟通方式，以及在线社区和线下社区的深度融合。由此也引发了一系列社会治安问题，比如网络诈骗等非传统矛盾问题频繁出现。不断涌现的新技术推动了社会的进步，也让我们逐渐步人“风险社会”。风险一旦出现，将通过网络迅速扩散，引发大范围的社会恐慌，甚至有可能触发群体性事件。同时，在大量琐碎、娱乐化和真假难辨的信息中，许多基层的矛盾冲突被埋没，极难被察觉。另外，部分群众认为到公安机关现场反映或电话举报比较“麻烦”，有各种担心和顾虑。这些社会层面的变化和群众参与社会治理意愿的降低，成为公安基层社会治理的痛点。

(三)需求多元及信息共享不充分的影响

公安基层社会治理中，始终坚守以人民为中心，与时代同步发展，推动社会治理实践不断创新是“枫桥经验”的主要理念。近年来，随着经济社会的不断发展，社会结构已经呈现出整体性、结构性变化。通过对大量矛盾纠纷数据的梳理分析发现，当前社会矛盾调解的内容已经逐步从化解家庭、邻里纠纷向处置房屋拆迁、土地征用、劳资纠纷、外来人口与本地居民的纠纷等内容延伸拓展。与此同时，基层党委政府、社会组织、公安派出所等治理主体的多元化，以及单位、家庭、个人等需求主体的多元化，使得现有的治理模式难以应对不同群体的差异化需求和服务预期。一些地区还存在一定程度的信息“孤岛”和信息“割据”现象，部分公安机关缺乏对有价值信息的甄别筛选能力和信息交互处理能力，对可能出现的各类问题和风险隐患不能精准分析研判，对群众的诉求回应不够及时，导致信息利用率不高，服务能力不强，与构建共建共治共享的基层社会治理格局还有差距。

三、新时代“枫桥经验”视域下公安基层社会治理改革思路与实现路径

公安机关作为社会治理的重要主体和关键力量，面对社会发展转型带来的一系列挑战，要勇于迎难而上，不断创新基层社会治理方式方法，深入推进警务理念变革、警务模式重塑、警务流程再造，做实“就地解决”文章，推动公安基层社会治理从“控事稳局”向“深耕善治”转型，更好地践行新时代“枫桥经验”。

(一)借鉴新时代“枫桥经验”，创新公安基层社会治理思路

1．立足“枫桥经验”，铸牢“就地解决”理念

公安机关加强和创新基层社会治理，首先要更新思想观念，贯彻新发展理念。作为基础防控的前线和风险防控的第一层屏障，公安派出所应提前预防、主动管理，“参与种别人的地、主动灌自家的田”，促使警务工作体系与基层社会治理体系相互结合，形成新的“就地解决”机制，以实现就地检查、感知、解决各种风险源、风险点，推进派出所从“以打为主”到“以防为先”的转变、从“预防发案”向“防控风险”的拓展。例如广州市公安局根据基层场所属性、安保力量及治安复杂性等划定最小安全防范区域，依托“广州街坊”实行编组，形成社会治安突发事件先期处置的机制、平台、阵地和队伍。每一个最小应急单元受属地派出所监督指导，服从派出所区域联动调度，协助公安机关先期处置正在进行的各类违法犯罪行为及其他危害公共安全的突发事件。“最小应急单元”整合了基层多元力量，通过前移安全关口，充分发挥“岗哨”作用，实现风险隐患防范在先、发现在早、化解在小。

2．巩固“枫桥经验”，夯实“就地解决”根基

基层社会治理是一项系统工程，离不开党委统一领导，也离不开社会各方凝心聚力。人民群众是社会治理的力量源泉。面对社会变革的新挑战，公安基层社会治理应全面推动以人民为中心的社区警务工作，将防范风险隐患的关口向社区前移。抓住社区民警进“两委”班子的有利契机，依靠基层党组织，在社区搭建警民互动平台，发挥社区民警人熟、地熟、情况熟的优势，强化辖区人力情报网建设，在人民群众中广泛发展“千里眼”“顺风耳”，拓展“朋友圈”，全面延伸情报信息网络，提高行动性、预警性情报线索发现能力，做到“未动先知”，及时做好应对各种风险挑战准备，确保消祸于未萌、治之于未乱。近年来，全国各地公安机关积极探索构建覆盖镇、村、组，“大数据+网格化+群众路线”的基层社会治理机制，充分发挥政治引领、智治支撑作用，同时突出法治保障、德治教化、自治强基，持续提升社会治理效能。

3．发展“枫桥经验”，完善“就地解决”机制

面对网络时代带来的各种冲击，公安机关应全面发挥公安派出所在基层社会治理和区域协作中的职能，坚守“一盘棋”的原则和新发展理念。突破基层社会治理主体之间存在的行政壁垒和数据分享障碍，使公安机关、政府部门和基层干部的信息可以互通，工作更加协调。利用外力支持，加强多方合作，构建卓越的一体化治理新模式，实现资源、机制、力量的全面整合，推动公安资源和地方资源的融合、警务运作的改革以及工作效率的提高。创新专群结合、警民共创平安的新方法，探索流动人口管理新模式，引导流动人口更快地融人和参与社会治理，保障社会团体、公众等社会治理主体的法定参与权和管理权。通过警社、警民联动共治，推动公安基层社会治理从依赖技术向依靠群众转变、从参与治理向引领治理转变。

4．深化“枫桥经验”，拓展“就地解决”内涵

面对新时代信息多元及共享不充分等问题，抢抓数字机遇，筑牢治理智能化“数字底座”是提升公安基层社会治理水平的重要拓展和有力支撑。通过数字化技术，基层公安机关可以更好地满足群众“急难愁盼”中的重要需求，为他们提供更多便捷、惠民、有效的公共服务。借助“最多跑一次”“不见面审批”等模式，可以实现公安服务的网上办理，大大减少群众的办事时间，提升群众的办事便利性。为了更好地防范风险，应加强政府不同职能部门之间的数据融合，提升对风险的发现和预警能力，构建更加高效、便捷、精准的基层防范体系，为基层社会治理的精细化和智慧化提供有力支持。

(二)新时代“枫桥经验”引领下公安基层社会治理改革的实现路径

面对社会变革、网络时代、多元主体与多元需求等挑战，新时代“枫桥经验”最鲜明的特色之一就是人力与科技相统一。浙江省是数字化改革先行省，当地公安机关积极建设“公安大脑”系统，促进了警务的数字化革新。绍兴市公安局通过集成各类公安系统，打造“情指行”合成作战主干平台，纵向贯通市、县、所三级行政单位，横向融通各警种，使基层民警均可通过平台得到全市、全警种的资源支持，解决了“一个人在战斗”的问题。在现代化的枫桥警务模式推动下，绍兴市已经连续14年获得浙江省“平安市”的荣誉，被誉为“平安中国建设示范市”。通过运用先进的科技手段，如大数据、人工智能、云计算和区块链，公安工作已经取得了突出成绩。在“枫桥经验”的发展过程中，应该充分利用现代科技优势，有效解决社会矛盾纠纷，加强打防管控，切实预防潜在风险，实现治安治理与数字化管理的有机结合。

1．数字赋能网格化管理，突出“枫桥经验”定位

以“基层治理、化解矛盾”为发展方向，公安基层社会治理改革应充分利用现代科技，以提升基层社会治理效率。网格化管理模式旨在提高效率，通过网络技术减少治理层级，将政府机构的传统垂直管理结构改为扁平的水平网状管理结构，激发居民参与社区建设的积极性，形成社区共建、共管、共治的新模式，从而更好地促进社会和谐稳定。通过采取网格化管理，可以有效地吸引社区群众的参与，缓解基层警察的工作压力，满足外来人口和共居社区的多样需求，并且可以及时传达信息，增强社区群众的自治能力，进而促进社会资源的合理配置。

在社区治理中，公安机关应认识到“社区警务”和“网格化”在理念上的相通性，尝试利用最新的大数据和信息技术来整合社区网格化信息系统，提高不同系统的兼容性，让人口管理和区域治理要素在各系统中展现出对应的融合状况，以便为社区民众提供更为迅速、优质的服务。同时，“网格化”也应超越唤起社区民众共同参与社会治理意愿的层面，充分运用信息技术，利用智慧社区建设的机遇，进一步提高社区警务的科技化程度。

2．大力完善推广“微警务”社会治理模式，明确“枫桥经验”价值导向

“依靠群众、以人为本”是“枫桥经验”的价值追求。面对互联网时代引发的各种挑战，公安机关应顺势而为，有效且合理地运用数字化工具和大数据技术，构建多元化信息收集和挖掘渠道，更加快速准确地评估各种矛盾并科学应对。“微警务”是一种运用云计算、大数据、网络技术和物联网开发出来的网络平台，专为公安机关提供全面的社会管理信息服务。该平台支持用户查询同名人数、警察地理分布、执法公开信息、高速路况等，并办理诸如身份证领取、出入境申请、交通违规处理和事故迅速撤离等业务，同时用户也可以报告犯罪行为并参与预防宣传活动。上述功能都可以通过手机或客户端实现。

“微警务”平台的完善和普及能够推动公安基层社会治理信息网络延伸到每一个小区、楼栋、单元，矛盾风险预防预警体系拓展到每一位群众的手机上，有效激活社会治理的内生活力，构建起共建共治共享的社会治理共同体。通过“微警务”平台，辖区民辅警能够积极回应群众关切，将政务服务直接送到公众的“掌中”，能够将公安业务中可在线办理的环节在线处理，需要在窗口完成的业务流程予以详细告知，确保服务的完整性。对非警务活动或无法处理的事项，由民警积极提供政策指导、解释宣传以及协调转接，实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”，能够有效解决公众的迫切困扰问题，显著提升社区治理的效力。

3．加强智慧研判，科学预警，落实“枫桥经验”目标

为了达到“枫桥经验”的目标，借助大数据、信息技术对潜在社会风险、犯罪因素等进行常态化智慧研判，采取科学的预警措施，是十分有效的路径。“枫桥经验”的核心目标是建立一个完善的社区安全防控体系，加强对违法犯罪的打击，以确保“平安不出事”的顺利实现。对于公安机关，这不仅是重要的使命，也是必须面对的重大挑战。例如电信网络诈骗犯罪案件，近年来已经成为极具破坏力、发展极迅速、影响极大的犯罪活动。据最高人民法院统计，2017年至2021年，全国法院一审审结电信网络诈骗犯罪案件10.3万件，2022年上半年为1.1万件，总体上呈高发态势。随着科技的进步，诈骗手段也在不断演变，从欺诈贷款、奖品诈骗、刷单诈骗到最近流行的共享屏幕诈骗，都让人们深感担忧。随着诈骗组织日益职业化、隐蔽化，它们对公众的利益和财产安全构成了极大威胁，给反诈工作提出了极大挑战。以重庆某区为例，2022年以来全区发生通信信息诈骗案件超1000起，占刑事案件的50％以上，损失超7000万元，案均损失6万余元；日均反诈预警量已达到110接警量的2.5倍，派出所民警工作量持续增加，警力资源严重不足，仅仅依靠基层民警“单打独斗”，无法抵御当前频发的诈骗事件.

反诈工作是综合性工作，预防的效果远胜于打击，需要公安机关、电信运营商、互联网公司等多个主体齐心协力，构建联合防控的生态环境。与此同时，“科技反诈”的重要性日益凸显，反诈也将成为深度使用大数据、人工智能等各项先进技术的领域。以大数据为基础，通过对海量数据的分析，利用各类分析引擎和数据库建模、智能搜索等先进技术，通过机器学习能够实现智慧研判、科学预警。这一模式也成为公安机关落实“枫桥经验”，改革基层社会治理的重要路径。

4．强化多元共治、联动共筑新格局，拓展“枫桥经验”思路

“多方参与、协同共治”是“枫桥经验”的治理思路，要求党委政府积极投入资源，提供有效的政策支持，完善多样化的基层社会治理体系，以适应新的时代背景，不断推动公安群众工作的发展。第一，基层公安机关应当以全新的视角，积极推进公安执法规范化建设，充分发挥专职法制员和案件管理中心的作用，利用案件办理区智能升级改造的机遇，积极引导民警树立“为谁执法、为谁用权、为谁服务”的思想认知，严格执行执法规章，加强法治意识，营造良好的社会环境。第二，基层公安机关应当积极推进“平安社区”建设，以科学的方式安排警务资源，充分利用社会资源和力量，在共建共治共享的社会治理环境下加强管理，实现资源整合、力量融合、功能集中、手段综合，并在地方党委政府的指导下，打破部门和行业之间的障碍，建立信息相互通报、资源共享、工作联动的机制，显著提升治理效果。第三，通过改进综合管理方法来提升效率。派出所是公安机关社会治理的根基，有必要不断优化其与政府、社区、公司以及公民配合的工作模式。政府机构、公共服务组织、社会组织、志愿者和保安等社会力量都应纳入警民协作网络，共同承担维持社区稳定、服务公众等相关职责，推动社区防护力量的融合和防护水平的提升，逐步塑造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

基层治，天下安。大力加强基层基础建设才能筑牢长治久安之基。公安机关在基层社会治理中贯彻新时代“枫桥经验”，需要主动满足公众对公安事业新的期望，推动多元治理，化解社会矛盾，全时空守护社会安宁，零距离为民众提供服务，建立契合公安基层社会治理特点、符合人民群众需要的现代警务运行机制。