“枫桥经验”视域下社会治理现代化的理论思考与路径选择

《浙江警察学院学报》2024年6月第3期

作者简介:

舒洪水,二级教授，法学博士，博士生导师，新葡的京集团8814国家安全学院（反恐怖主义法学院）院长。现任中国法学会法治研究基地反恐研究中心主任，西北地区社会稳定与国家安全法治研究中心主任。中国犯罪学学会副会长，中国刑法学研究会常务理事，陕西省法学会反恐法学研究会会长等。

邢利莉,新葡的京集团8814博士研究生

摘要:社会治理现代化的本质要求是要推进社会治理理念、治理主体、治理方式、治理体制的现代化。尽管社会治理体系和治理能力在实践过程中不断完善发展,但其在城乡社区治理能力、多元主体协同共治、矛盾纠纷化解制度供给以及技术赋能智力支撑方面仍存短板。应充分借鉴新时代“枫桥经验”的治理优势,在加强人性关怀、坚持多元共治、完善制度供给、提升智治水平等方面不断努力,加快推进社会治理体系和治理能力现代化。

关键词:社会治理现代化;“枫桥经验”;具体路径

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着眼于在新的历史条件下坚持和发展中国特色社会主义,就加强和创新社会治理作出了一系列重要论断。党的十八届三中全会提出“创新社会治理”,是“社会治理”首次出现在党的文件中。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”,突出治理主体多元化、治理方式科学化、治理机制协同化,党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,首次对“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”和“构建基层社会治理新格局”作出具体谋划。党的二十大报告强调要继续“完善社会治理体系”,具体指出要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”从发展趋势看,探索符合中国国情和现代化要求的中国特色城乡治理之路,是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化这一重大时代课题的应有之义。

一、社会治理现代化的本质要求·

中国社会治理现代化是在共产党领导、在以人民为中心的发展思想指导下,动员政府、市场主体、社会组织、人民群众等多元主体参与社会治理过程,通过改进社会治理方式,提升社会治理水平,最终实现社会公平正义与人的自由全面发展的整体性社会发展过程,是一项复杂的系统工程。①具体来看,社会治理现代化的核心是推进社会治理理念的现代化、社会治理主体的现代化、社会治理体制的现代化、社会治理方式的现代化,从而健全社会治理体系、提升社会治理能力、化解社会总体风险、优化美好生活愿景。②

（一）转变管理方式,推进治理理念现代化

理念是行动的先导。新中国成立以来,从社会管控到社会管理再到社会治理,社会治理理念随着社会发展不断变化,但归根结底,其出发点都是“以人民为中心”,这也是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨所决定的。改革开放后,党和国家将工作重心转移到经济建设上,计划经济时代的全能管控型社会治理理念不足以满足管理需求,国家管控型理念被国家管理型观念取代,国家在社会管理体制方面进行局部调整。党的十一届三中全会以来,政府部门逐渐重视放权让利,社会管理工作不断调整,但政府在国家与社会的权力分配格局中仍占据着绝对的主导地位。

随着“建立社会主义市场经济体制”的目标确立,改革开放进入全面提速阶段,工业化、城市化进程加速,对社会治理体制改革提出了更高要求。为适应建设社会主义和谐社会和现代化发展的需要,我国社会治理理念再次由社会管理向社会治理转变。党的十八届三中全会首次在党的文件中用“社会治理”概念取代“社会管理”概念,强调实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。从社会管理到社会治理,虽是一字之差,但其内涵丰富,要求在治理理念上实现由管理向服务转变,在治理主体上实现由政府管控向政府与社会主体多元化协同治理转变,在治理方式上实现由管控规制向坚持依法治国转变,推动社会治理朝着系统性、整体性、协同性方向发展。当前,社会治理重心向基层转移,以基层基础建设为重心,坚持和发展新时代“枫桥经验”,是国家在社会发展转型过程中维护社会稳定、建设平安中国的必然举措,也是社会治理理念现代化的重要表现。

(二)坚持一核多元,推进治理主体多元化

党的十九大报告提出,“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,既强调发挥党组织作用,又强调治理过程中的多元主体参与,充分体现了“一核多元”的现代社会治理架构。与传统的社会管理理念将国家、政府作为治理主体不同,我国社会治理现代化更强调治理主体的多元性,不仅要发挥政府作用,基层自治组织、社会组织、人民群众都应当发挥自身作用。在社会治理现代化过程中,治理重心必将向社会倾斜,单纯依靠政府管理社会、调配资源的行政手段不足以满足社会发展需要,此种情况推动社会治理由“政府本位”向“社会本位”转变,这也要求“政府对社会的统治观念必须让位于政府与公民社会的合作治理”③。但是,治理主体的多元性意味着利益诉求的多元化,不同主体间基于自身利益不同可能出现不同的路径选择。

在此背景下,为实现共建、共治、共享的社会治理格局,必须充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,推动党建引领与社会治理深度融合。整体来看,社会治理作为多元主体共治行为,需要通过党建引领、政府、市民、企业、社会组织、社区组织等共同参与,发挥党委领导核心作用,深入推进政府“放管服”改革,发挥社会组织的桥梁纽带作用,创新人民群众参与社会治理的方式渠道,推动社会治理社会化、法治化、智能化、专业化。

(三)重视四治融合,推进治理方式科学化

法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑是我国社会治理现代化的重要方式。在所有治理方式中,法治保障居于首要地位,其通过出台法律规定为人的行为提供指导、评价作用,从而构建有序的社会秩序。德治是社会治理的重要优势和优良传统,德治教化可以改变人的内在精神世界,德治发挥作用需要道德的教化与践行。法安天下,德润人心。法律有效实施有赖于道德支持,道德践行亦离不开法律约束。自治是社会治理不可或缺的重要组成部分。当前国家重视充分发挥基层单位自治能力,要求坚持和发展“枫桥经验”,完善正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制,积极推动社会治理重心向基层下移,把重大矛盾风险化解在市域,把小矛盾小问题化解在基层,把大量纠纷化解在诉讼前。科技支撑在社会治理过程中发挥着越来越重要的作用。网络的快速发展要求政府重视运用现代信息技术,依托网格化的技术嵌入,形成“人、地、物、事、组织”的社会治理大数据系统,通过大数据的实时上传和数据深入分析,研判社会治理需求,“逐步打造‘互联网+’社会治理模式,把体制机制变革与现代科技应用深度融合起来”①。

(四)加强顶层设计,推进制度体系协同化社会治理现代化的发展需要社会治理制度体系的保障。我国社会治理制度体系由碎片化向系统性不断迈进,涉及政府管理、社会组织参与、公民参与、信息公开、法律保障等方面,它们之间相互联系、相互支撑,构成社会治理的制度体系。社会经济的快速发展和人口老龄化趋势的加剧推动更加有效的社会治理制度体系改革,从而确保社会治理的可持续性。

当前,捍卫国家政治安全、防范化解社会矛盾、完善社会防控体系、公共安全保障仍是社会治理制度体系的重要任务。这要求社会治理制度体系立足于推动社会治理现代化的战略高度,在社会治理制度保障方面加强顶层设计,不断健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到社会治理各领域各方面各环节,同时紧紧围绕正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制、社会治安防控体系、公共安全体制机制、基层社会治理新格局、国家安全制度保障等具有全局意义的关键性问题展开。

二、社会治理现代化的实现难题

近年来,中国社会治理实践创新已经取得显著进展,无论是从宏观社会治理到微观社会治理,还是从各领域系统治理到城乡社区治理,都取得了诸多新突破、新进展、新成效。②尤其在基层社会治理领域,各地坚持问题导向,加强顶层设计,强化组织领导,多措并举,综合施策,着力探索符合时代特征、满足人民期盼、体现地方特色的社会治理创新做法,推动了我国社会治理现代化进程。但整体来看,其与国家当前所意欲实现的“共建共治共享”的社会治理格局仍有一定差距。

(一)城乡社区治理能力有待提升

社会的快速发展为城乡社会治理能力现代化带来了新的问题。

其一,中国传统社会是一个熟人社会,其以自身为基点,连接的多是亲戚、朋友、邻里等熟人之间的关系,此种“抬头不见低头见”的生活方式为基层自治奠定了社会基础,农村社会尤为如此。随着经济社会的不断发展,我国社会的人口分布、城乡关系等处于转型阶段,农村人口大量向城市转移,乡村社会基础受到破坏,社会由“熟人社会”向“陌生人”社会转变,基层治理的重点由农村转向城市社区。但是,由于城市居民间沟通联系意愿较弱,独立性较强,住户之间较为陌生,类似于熟人社会中的“第三人”较为缺乏,基层自治体系面临失灵。

其二,基层工作人员能力不足。基层干部工作内容繁多、涉及面复杂,部分干部服务意识不足,未摆脱权力惯性,丧失了全心全意为人民服务初心,影响民众对政府的信任。

其三,基层政府压力较大,被动式治理现象凸显。各级国家机关作为国家参与社会治理的机构,理应承担起推进社会治理现代化的任务。但在种种考核压力之下,迫不得已而自上而下的任务分解和考核挤压了各级政府本应履行的社会责任。一方面,较为机械式地完成上级领导安排的任务要求和考核内容;另一方面,采取多种手段化解自下而上的问题诉求以应对考核标准,这也导致现代化的治理理念和治理方式可能成为一种策略性的工具选择。

(二)多元主体依法治理合力有待加强

社会治理必须充分依靠政府、社会组织、人民群众等多元主体合力才能取得实效。尽管当前国内多地采取多种措施提升自身治理能力现代化,鼓励社会组织、人民群众参与社会治理。但由于各地经济发展程度和法治化发展程度不同,当前社会治理共同体仍受到多种因素制约。

一是社会治理仍然主要依靠党和政府主导,采用政策支持、资金扶持等措施推进,社会力量和居民参与的主动性和自觉性不足。“单方面的长期推动,不仅无法形成良好治理生态,也会增加人财物等方面的负担以及造成依赖”①。

二是一些地方公安、行政、司法等党政机关之间联动不足,部分人员由“管理”转向“治理”的思想仍未形成,部门协同配合较弱,这将弱化各部门优势互补解决争议矛盾的效果。单位机关在基层的派出组织例如乡镇司法所、派出法庭等与人民调解员等不同矛盾化解主体之间职责分工不明确,各地法律服务类组织作用发挥不明显,资源利用不充分。就全国范围来看,党政社群之间的法治联动机制也存在不足,各地综治中心等发挥矛盾争议解决的机制建设与运行标准不一,这是当前各地社会化治理水平参差不齐的重要原因。

三是由于社会资源、管理权限等原因掣肘,基层政府在矛盾纠纷化解中力量仍较为薄弱。一方面,基层干部法治意识不足,对风险、隐患的了解和排查不及时,可能使得矛盾纠纷外溢。另一方面,从实施效果来看,农村基层矛盾化解机制更为成熟,这可能是由于当前城市基层网格员的作用尚未被充分发挥,缺乏民众共同信服的社会力量,也正是因为这些因素存在,当前社会治理共同体的建设虽有规模但效果尚未达到预期成效。

(三)纠纷化解制度供给有待完善

当前各地不断推进社会治理现代化进程,在化解矛盾纠纷、促进经济发展、维护国家安全和社会稳定等方面取得一定成效,但是制度供给水平的参差不齐为社会治理现代化提出了新的难题。

法律法规层面,《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》等相继修订完善,基层自治组织已经基本实现全国范围的全覆盖。但是统筹社会治理的综合政策体系尚未形成,社会治理的多项措施多依靠出台政府性文件予以落实,缺乏法律保障,一定程度上阻碍了矛盾纠纷制度的落地。

社会规范层面,不同于行政调解、司法调解等内容,社会治理除了遵守法律规定外,更看重发挥社会规范的作用。然而当前各地乡规民约和居民公约的发展水平不一致影响着社会规范成效发挥。在经济发展较好的沿海地区,已经形成了较为完善的乡规民约或者社区公约,当地民众对乡规民约与社区公约的认可度以及利用其维护自身权益的意识较强。但在不少地方仍停留在制度层面,其内容缺乏结合当地实际情况,甚至照搬先进地区文本,此种形式性做法难以满足民众维护自身权益的需求。此外,社会的发展推动法律的逐步修订,但是由于乡规民约、社区公约普遍在制定程序、修订程序、监督程序等方面规定不明,当地对其更新和完善不够重视,乡规民约与社区公约一定程度上处于落后状态。

行业规范层面,如何出台措施化解纠纷在行业规范层面仍处于探索阶段,“机构组织多样、人员构成多元、制度繁简不一、效果优劣有别等成为行业调解发展的共性”①。当前,行业调解作为社会矛盾纠纷化解的方式之一,由于其处理结果缺少法律强制力的保障,接受调解后当事人可能反悔以及人民法院不认可其调解效力等原因,致使调解效果大打折扣。通过提升行业规范效力,强化调解功能,对行业调解进行重新定位,是在社会治理现代化过程中完善纠纷化解制度必须思考的问题。

(四)技术赋能社会治理水平有待提升

市场经济的发展提高了民众的生活水平,但是也带来了社会阶层分化、社会矛盾激增等问题。随着网络化、信息化的发展,依靠自治、德治、法治进行社会治理已经不能满足需求,治理手段也必须随之拓展。近年来各地政法委和公安、检察院、法院、司法局等单位已经纷纷建立以综治中心视联网工程、电子诉讼平台为代表的智能化法治平台。但由于当前国内大部分地区智能化管理仍处于初级阶段,运用互联网、云计算、人工智能等信息化手段不多,部门之间资源共享和业务协同力度不足,数字化人才不足,数字化成果不够凸显。

一是当前各地已经开发的社会治理平台多各自为用,信息缺乏互通连接机制,信息孤岛和“数据烟囱”现象突出,导致数字平台在社会治理中的作用发挥受到限制。②

二是相关的智能化法治平台当前功能有限,仍以行政管理为主要导向,信息采集、数据更新、系统升级等仍有短板,智能化程度不足,不仅无法通过数据分析做出预测预警决策,有些也并未完全贴合群众需求,以致有时“让数据多跑腿、群众少跑腿的设想迟迟未能落地生根”③。

三是针对智能化数据平台的使用各地存在差异,经济发达的地区智能化程度可能较高,更易在数字平台上处理民众关心的事项,但区域间的发展差异可能导致数据平台对接存在问题,调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式的衔接度有待提升,跨域治理、城乡协进的社会治理格局尚未形成。

四是数字化的推进对基层工作人员提出了更高要求,但当前基层懂技术又懂专业的复合型人才缺乏,部分基层工作人员更习惯于传统的纸质填表的工作方式,自身数字素养未能与数字化转型匹配,从而影响数字化平台的推进成效。

三、“枫桥经验”在社会治理中的经验积累

“枫桥经验”诞生于人民公社时期,脱胎于社会改造经验,在中国特色社会主义新时代有了新的时代内涵。当前“枫桥经验”已经被写入党的十九届四中全会决定、《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》、党的二十大报告等多份党的重要文件中,成为中国基层治理中具有可推广性、可复制性的成功经验。国内各地以“枫桥经验”为范本,结合当地实际,以“人本主义”逻辑起点,通过强调党的领导、坚持群众路线,发挥德治、法治作用,突出数字治理等方式,加强和创新社会治理方式,构建共建共治共享的社会治理体系。同时,“枫桥经验”也正是因为其与时俱进的价值内核,不断适应时代发展需要,以基层社会治理为起点,为社会治理现代化提供了方向指引。

(一)价值层面:坚持“以人为本”

“枫桥经验”自肇始以来,其核心内涵从未改变,即坚持“以人为本”,从人民群众的立场出发,充分发挥人民调解作用,将矛盾纠纷化解在基层。实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益是“枫桥经验”的灵魂所在。1963年,浙江诸暨枫桥镇的干部在开展社会主义教育运动试点时,充分发动群众,就地改造“四类分子”并取得了捕人少、治安好的良好成效①。同年该经验获得毛泽东同志的肯定性批示,“矛盾不上交,就地解决”的“枫桥经验”开始向全国推广。之后,“枫桥经验”适应新形势变化,将“枫桥经验”应用到社会治安和社会稳定领域,逐步形成“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”。2013年习近平总书记对“枫桥经验”作出重要指示,要求“把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好”②。从“就地解决,实现矛盾少、治安好”到“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”,“枫桥经验”随着社会发展历久弥新,已经成为良性基层治理的模板。

当前在全国各地的社会治理过程中,“枫桥经验”的核心内容越来越凸显,社会治理能力和治理水平得到显著提升,此种成就的背后离不开“以人民为中心”的工作理念。一是坚持一切为了群众。社会治理必须将群众利益放在首位,关注人民群众生活的真问题、急问题、难问题,并以合适的方式予以关注、解决。同时充分发挥预防作用,及早发现和纠正苗头性、倾向性问题,防止问题的滋生和恶化,有效预防和化解潜在的风险和问题。二是一切依靠群众。强化人民群众主人翁意识,创新群众工作方法,鼓励群众参与社会治理,增强基层自治力量,推广情理处理、举例处理、扶正处理、间接处理、果断处理等化解矛盾纠纷工作机制,准确把握群众急难愁盼核心问题,实现矛盾及时就地化解。

(二)主体层面:坚持党的领导

坚持和加强党的领导,是“枫桥经验”得以萌发传承和迭代升级的核心基因。治国安邦,重在基层。习近平总书记指出:“基层强则国家强,基层安则天下安,必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”①。实践已经证明,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是新时代“枫桥经验”能够历久弥新的关键。“新时代‘枫桥经验’是在党的领导下,由枫桥等地人民创造和发展起来的化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一整套行之有效的基层社会治理方法”②。党组织通过将政治引领、思想引领、组织引领转化为对民众的核心凝聚力和工作优势,实现党委领导下基层政府、社会组织、人民群众的良性互动。换句话说,一个地方“枫桥经验”的推进成效与基层治理效果,离不开党组织的领导。基层治理如此,实现社会治理现代化也是如此。

构建全民共建共治共享的社会治理格局必须坚持将党的领导贯穿于社会治理的全过程和各方面,充分发挥党组织的组织优势和领导优势,使其发挥战斗堡垒的作用,从而在社会治理过程中展现出越来越强大的生命力,展现出越来越重要的时代价值。

(三)制度层面:坚持法治德治并重

社会治理现代化的重点是做好人民群众依法维权和化解纠纷工作,这要求在党的领导下,统筹发挥法治和德治的作用,整合矛盾纠纷化解资源,发挥非诉纠纷解决机制,而新时代“枫桥经验”正是将德治与法治有机结合,共同化解矛盾纠纷的典范。

一方面,“枫桥经验”重视运用法治思维和法治方式解决治理难题。其一是善于利用地方立法和乡规民约,实现硬法软法协同治理。“枫桥经验”在矛盾纠纷的调解过程中并不是生硬地引用法律规范文本,而是在符合法律规范基础上,将民间习惯、伦理道德等社会规范纳入考量范围,以“说理”的形式进行劝导,贴近矛盾双方立场,有利于矛盾纠纷化解在基层的实现。二是加强基层民主法治建设。近年来,各地纷纷推动枫桥式派出所、枫桥式检察室、枫桥式人民法庭的建立,立足基层,注重调解,推进基层社会治理的法治化。三是坚持预防为主、调解优先、运用法治、基层化解的原则,积极进行普法宣传,不断提升群众知法守法用法水平。

另一方面,“枫桥经验”重视充分发挥德治作用。“枫桥经验”下的社会治理注重引导民众尊重社会公序良俗,以德治牵引法治,以法治保障德治。从历史传承看,“枫桥经验”根植于中华优秀传统文化,其矛盾纠纷化解在基层的实践内容凸显了“预防在前”的风险预防理念和“以和为贵”的柔性治理理念。从具体实践看,“枫桥经验”依托当地民众,引入“乡贤”参与治理。例如浙江诸暨市将当地老党员、老干部、道德模范、企业法人等乡村精英纳入新乡贤队伍,山东枣庄市成立乡贤调解室,湖南祁阳市三口塘积极探索“好邻居(新乡贤)+政法‘五老’”参与社会治理新路径,探索乡贤共建共治机制,从而实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的社会治理效果。因此,社会治理现代化过程更应当强调法治、德治不可分离,不可偏废。法律的制定、实施、解释和发展不能与道德相分离。道德需要通过规范性的表达、组织化的实施,才能与法治更好地衔接,转为人人遵守的行为准则。③只有法治和德治融会贯通、相得益彰,才能实现法安天下、德润人心的社会治理效果。

(四)发展层面:发挥数字治理作用

网络的发展为社会治理开辟了新的发展空间。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视智治在社会治理中的作用。在第二届世界互联网大会开幕式上,习近平总书记指出:“以互联网为代表的信息技术日新月异,引领了社会生产新变革,创造了人类生活新空间,拓展了国家治理新领域”①。随着大数据的快速发展,推进以智能网络技术为核心的智能化已成为社会治理的主流趋势之一。②在此背景下,“枫桥经验”与时俱进,不断利用互联网优势,为社会治理提供智力支撑,其治理手段也从“三治融合”向“四治融合”转变发展,使得“枫桥经验”在数字时代焕发新的生命力。

近年来,全国多地利用先进技术,整合数据资源,打造社会化、智能化、法治化、专业化的矛盾纠纷预防与化解一体化系统,让社会治理更智能、更高效。例如浙江台州临海综合信息指挥室利用丰富的数据资源为社会治理提供风险预判,实现了从“治已病”到“治未病”的转变;山西临县针对社会治理薄弱环节,积极探索“一网通管”社会治理新模式,提升乡村治理专业化水平。重庆九龙坡区研发了一款多元矛盾纠纷调解数字化平台———“数字枫桥”易联调小程序,通过建立数字化应用场景、制定规范化调解流程,搭载实用化模块功能,让群众足不出户解决基层治理难题。总之,网络化和信息化的普及必然要求政府治理手段与时俱进,智慧治理手段已经成为包括“枫桥经验”在内的社会治理实践的必然选择。

四、以“枫桥经验”推进社会治理现代化的具体路径

基层治理是国家治理的“最后一公里”,如果基层治理力量薄弱、服务供给被忽视,将直接影响社会治理现代化成果。近年来,我国在推进社会治理现代化的过程中已经意识到该问题,并逐步推进治理重心向基层转移。新时代“枫桥经验”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重大成果,是一整套可复制、可推广的基层社会治理机制和方法,也为新时代如何构建现代化的社会治理提供了经验借鉴。坚持顶层设计和基层创新相统一,顺应社会治理社会化、法治化、协同化、智能化的发展趋势,以“中国特色”为要义的路径开拓,推动构建以“枫桥经验”为模板的社会治理现代化实践。

(一)重视人文关怀,充分发挥情感治理能力

人民是社会治理的参与者,也是社会治理成果的受益者、享有者。社会治理应当以“人”为核心。从“枫桥经验”在基层取得的成功经验看,良好的社会治理格局必须建立在社会互信的基础上,而情感治理是增加群众互动交流、塑造集体认同的重要方式。因此,提升社会治理现代化水平需要以“情感治理”为纽带,增强民众对党和国家的情感认同和情感依赖。

一是加强社区文化建设。一方面,充分发挥党员作用,以党员志愿服务为切入点,构建服务基层社会、党内帮助互助的长效机制,通过结对帮扶明确单位党组织以及党员在基层社会治理中应尽的责任,充分发挥各单位对于解决村社人民群众急难愁盼之事的积极作用,激发党员个体参与村社管理服务的积极性。另一方面,党组织牵头举办文体活动、社会志愿活动,开展树立先进典型、道德模范评选、文明创建等活动,调动公民积极性,鼓励居民参与社区活动。二是提高基层工作者专业素养。相较于规则治理,情感治理对基层工作者提出了更高要求,其必须具有全心全意为人民服务的奉献意识、换位思考的服务意识、知法懂法的法律素养、纠纷调解的专业能力,为此,应对基层工作者定期进行专业培训和能力测试,提升基层工作者工作能力,改善薪资福利待遇,进一步增强城乡社区服务的专业性、稳定性、规范性。

三是坚持群众路线,党和政府在社会治理过程中嵌入情感关怀,落实便民服务、救济帮扶等行为,建立政府与民众的人情化连接,为民众解决切实问题。同时完善基层协商民主、健全多元渠道畅通诉求,增进政府与民众情感联系,增强民众对党和政府的认同,使国家社会形成良性互动。

(二)坚持多元共治,构建社会治理共同体

党建引领是完善中国社会治理体系和治理能力现代化的根本保证。党建引领要求党从全局的高度思考和谋划社会系统治理,把握全局性、战略性、根本性、关键性的问题,协调各个方面关系,发挥社会整合功能,指引社会治理正确方向。实现社会治理现代化,必然要重视党建引领下的社会治理共同体建设,充分发挥多元主体作用。

一是加强巩固基层党组织的核心地位。加强基层党组织自我学习能力建设,促使其治理思维由“经验主导”逐步向“法治路径”转型,充分发挥“领头羊”作用,深化党建带动社会组织、志愿者等多元力量参与基层治理,提高社会治理水平。①

二是加强服务型政府建设,在治理理念上继续以“治理”代替“管理”,以“一核多元”代替“行政导向”,以“系统架构”代替“应急救济”,以此作为总体思路贯穿于社会治理全过程、全生命周期。在治理措施上,落实“权力清单”“责任清单”,落实党务公开、政务公开、网络问政等措施,拓展人民群众参与决策的渠道。

三是改变传统社会治理过程中政府大包大揽的管理模式,通过政府购买服务,推动社会组织参与社会治理。一方面,政府购买服务应当充分考虑民众需求,购买重心逐渐向基层倾斜,②以市场化的形式培育并支持现有公益类、民生服务类等社会组织发展,重点发展社区服务品牌企业,发挥社会组织在居民个体与政府组织之间的连接作用,推动基层治理社会化。

四是继续完善乡村司法所、枫桥式检察室、枫桥式人民法庭等法治单元建设。“探索整合基层法治力量的体制机制,健全社会稳定风险评估机制”③,将风险关口前移,同时还应完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制,掌握预防化解矛盾纠纷。

五是鼓励社会各方参与社会治理。充分发挥市场、社会等多方主体在社会治理过程中的互动互补、相辅相成作用。加强专业性调解平台建设,广泛吸收各领域各行业在群众中具有较高声望的专家,尤其是纠纷涉及比较多的法学、经济学、社会学专家,还有医疗领域、知识产权领域、建筑领域等专业技术的行业专家,充分发挥专业人才优势,充分利用行业规则解决纠纷。同时进一步畅通群众参与渠道,通过召开议事会、开展邻里守望等活动创新居民参与社会治理方式,拓展群众参与社会治理的深度和广度。

（三）完善制度供给,理顺社会治理法律体系

完善制度供给是实现社会治理体系和治理能力现代化的必由之路,要通过“完善中央立法、地方立法和社会规范的三层治理制度体系,形成自上而下和自下而上相结合的社会制度供给状态”①。

一是要加强科学立法,做好社会治理顶层建设,着眼于社会建设和治理需要,在社区建设、基层民主等方面加强立法调研,出台符合实际的地方性法规,提供自上而下的制度供给。例如当前农村、社区等基层群众性自治组织并不属于党和国家机构职能体系,对其权利义务的保障仍处于模糊地带,如何在法律制度上保证发挥基层自治组织作用,又避免成为各项工作的“责任”兜底,亟须可操作性的法律保障。②

二是立足实际,在不违反已经出台的法律法规的基础上,将新时代“枫桥经验”的根本原则和法治理念融入居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范中,为民众开展自治活动、预防和化解矛盾纠纷提供自下而上的制度支撑。“重点探索设立具有可操作性的奖惩条文,避免村规民约等社会规范成为挂在墙上的摆设”③。不断完善居民公约、村规民约、行业规章等软法规范的具体规则,从而逐步健全各领域、各行业社会规范的示范文本,加强基层软法规范内容的公平性、公正性、公开性。

三是借鉴新时代“枫桥经验”社会规定的修订机制。对涉及群众利益的内容建立定期审查制度,避免其内容与法律文本相抵触。同时提升国家法律法规中法规范的软法水平,不断探索硬法规范借由软性手段的实现机制。对于重要法律例如《中华人民共和国民法典》的出台出现的一些新变化,社会规范应当通过修订程序加以调整,使得社会规范能够真正发挥实效。四是通过建立规范有效的监督机制,发现社会规范存在的问题,检验其具体成效,以助推社会规范与国家法律的协调和衔接,从而形成“基层社会依法运转的国家法与民间法上下互通、衔接互洽的法治秩序”④。

(四)提升智治水平,实现线上线下同步治理在数字中国建设的大背景下,社会治理现代化要求迎合社会发展,借助技术创新与数字转型、智能升级等基础设施体系,实现智能化治理。当前,各地都在集中力量发展综合治理平台,力图实现线上线下同步治理新优势。

一是加速打造智慧治理数据大脑。编制公共数据整合管理办法,建立统一的社会治理数据共享池与智控平台,打通更多部门数据壁垒。依托各种标准,通过类型化的方法,将相应信息与数据予以标记、标识,⑤在管理清晰、职责明确的基础上,利用网络技术实现县乡各部门之间的职责重构、体系重整、资源共享。总而言之,就是要通过跨行业、跨部门的数据融合,实现大数据的高效应用,提升数字化参与效能。

二是推进基层治理微平台建设,加强政府间协同工作机制,依靠数字化平台实现风险预测预警预防。探索“党建统领+群众路线+智慧治理”路径,依托全民网络,结合手机APP、微信小程序等,融合村情、社情、企情,搭建基层治理智慧微平台,形成“一网智治”工作闭环,及时了解社会风险。

三是加大“枫桥式”特色治理数字化模式推广应用。进一步畅通“市镇村网”四级治理节点,积极探索“枫桥式”基层治理数字化协同应用场景,全方位构建“县乡一体、条抓块统”县域数字化治理新形态。同时,坚持先行先试、以点带面,选取若干乡镇街道率先试点,因地制宜发展、推广特色改革经验,并持续向村社一级延伸,以“属地管理、整体智治、综合指挥、村社赋能”为支撑,着力打造基层整体智治特色路径。

五、结语

新时代“枫桥经验”立足基层社会治理,不断丰富创新,成为国家参与基层社会治理的宝贵财富。其不仅是人民群众创造的基层社会治理的成功经验,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践成果,为社会治理现代化提供方向性指引。从“枫桥经验”中汲取智慧,灵活运用于社会治理大局中是中国式现代化进程的必由之路。尽管这一进程会面临困难和问题,但我们仍应直面挑战,对症下药,牢牢把握新时代“枫桥经验”的核心要素,加强党的领导,厚植为民情怀,贯彻落实党的群众路线,坚持自治、法治、德治、智治“四治融合”,持续创新社会治理模式,筑牢维护国家安全和社会稳定的坚实根基,为推进国家治理体系和治理能力现代化注入不竭动力。